Planejamento da contratação
Como a FAPEX decide para que, o que, por quanto e sob qual rito contratar — e por que a qualidade desses atos preparatórios determina tudo o que vem depois.
Ficha técnica do capítulo
Apresentação
A fase preparatória é o coração do processo de contratação na FAPEX. Nela se decide para que contratar, o que, como, por quanto e sob qual rito. Tudo o que vier depois — seleção do fornecedor, formalização, execução, fiscalização — é, em grande medida, consequência da qualidade desses cinco atos.
Esses cinco atos não são etapas isoladas em série — são peças de um mesmo desenho institucional que justifica, dimensiona e legitima a contratação. Planejar é integrar. A formalização da demanda, a vinculação ao projeto, a especificação técnica, a pesquisa de preços e o enquadramento procedimental retroalimentam-se: uma especificação imprecisa contamina a pesquisa de preços; uma rubrica mal vinculada inviabiliza o procedimento; um valor mal estimado obriga revisão de todo o desenho.
A FAPEX opera regime próprio (Lei nº 8.958/1994 e Decreto nº 8.241/2014), o que permite estruturar a fase preparatória com flexibilidade procedimental superior à da Administração direta — sem prejuízo das exigências essenciais de finalidade pública, vinculação ao projeto, pesquisa de preços, justificativa, instrumentalização contratual e atesto. A boa fase preparatória é o que torna essa flexibilidade auditável.
O papel essencial do plano de trabalho
A fase preparatória nasce, em rigor, antes dela: nasce no plano de trabalho do projeto. A concepção do projeto, seu cronograma de execução e a vinculação clara dos insumos aos objetivos científicos ou de extensão são o que permite a todos os envolvidos — coordenador, setor de compras, setor de licitações, setor de gestão de projetos — uma dimensão correta, anual e antecipada, do que se pretende executar.
Essa antecipação não cristaliza o projeto. Correções de rota são parte da vida da pesquisa e da extensão, e o Manual as acolhe. O que muda, quando o plano de trabalho é bem projetado, é o ponto de partida: as contratações deixam de ser respostas reativas a urgências e passam a ser execuções de um desenho previamente compartilhado.
Tempo dedicado à projeção desconta-se da execução.
Investir mais tempo no planejamento do projeto não é trabalho perdido. Ele se reverte, sistematicamente, em quatro ganhos institucionais concretos para a contratação que dele decorre.
Nem todo projeto chega à Fundação com plano de trabalho minuciosamente detalhado. Em projetos cujo plano original seja mais sucinto — seja por exigência do financiador, seja pela natureza exploratória da pesquisa — recai sobre o coordenador o esforço adicional de organizar uma projeção de execução, ao menos do exercício corrente.
Não se trata de refazer o plano aprovado. Trata-se de produzir, para uso interno do processo de contratação, uma fotografia anual das demandas previstas, com cronograma estimado e vinculação aos objetivos do projeto. É essa fotografia que permite ao setor de compras e ao setor de licitações dimensionar corretamente o que será executado, sem improviso — e é ela que sustenta a coerência entre demandas que, isoladamente, poderiam parecer pulverizadas.
Uma coordenadora precisa contratar serviço de sequenciamento genômico para o seu projeto, sob rubrica de Serviços de Terceiros — Pessoa Jurídica. Em vez de partir de uma estimativa "de cabeça", ela percorre as cinco perguntas na ordem certa:
Abrangência da fase preparatória
A fase preparatória abrange todos os atos institucionais que antecedem a seleção do fornecedor ou a contratação direta. São, no mínimo, nove atos encadeados em ordem que respeita a lógica da informação — cada ato produz o insumo do seguinte:
- formalização da demanda pelo coordenador do projeto;
- vinculação ao plano de trabalho do projeto, em sua dimensão técnica e cronograma;
- definição do objeto e especificação técnica (Cap. 8);
- pesquisa de preços e formação do valor de referência (Cap. 9);
- verificação de aderência orçamentária à rubrica — agora, conhecido o valor;
- análise de parcelamento ou agrupamento do objeto;
- análise de viabilidade e de riscos materialmente relevantes;
- enquadramento procedimental (Cap. 10);
- elaboração do cronograma da contratação.
A ordem importa. A aderência à rubrica orçamentária só pode ser medida com precisão depois da pesquisa de preços — antes dela, o que existe é estimativa do coordenador, não valor de referência. Confundir os dois momentos é um dos riscos mais comuns de retrabalho na fase preparatória.
A boa fase preparatória é o que torna auditável a flexibilidade procedimental do regime próprio da FAPEX (Lei nº 8.958/1994 e Decreto nº 8.241/2014). A norma exige finalidade pública, vinculação ao projeto, pesquisa de preços, justificativa, instrumentalização contratual e atesto — sem prescrever forma rígida. A previsibilidade, aqui, nasce do método, não do formalismo.
Princípios estruturantes da fase preparatória
Art. 3º — Princípios estruturantes
A fase preparatória observa, além dos princípios gerais (Cap. 3), os seguintes princípios estruturantes:
- Planejamento integrado: os atos preparatórios constituem peças articuladas de um mesmo desenho institucional, não etapas burocráticas isoladas;
- Proporcionalidade: a profundidade e o formalismo dos atos preparatórios devem ser proporcionais ao valor, à complexidade e ao risco da contratação;
- Vinculação ao projeto: toda contratação deve estar logicamente conectada às atividades e produtos previstos no plano de trabalho;
- Segregação de funções (Cap. 5): distinção institucional entre quem define a necessidade técnica (coordenador), quem opera o procedimento (setores de compras e de licitações), quem realiza a análise jurídica (setor jurídico), quem executa o pagamento (setor financeiro) e quem fiscaliza (auditoria interna);
- Rastreabilidade: todos os atos preparatórios devem produzir documento próprio, datado, assinado pelo agente competente e juntado ao processo de contratação.
Art. 5º — Demarcação institucional
A fase preparatória encerra-se, conforme o caso:
- com a publicação do instrumento convocatório, nas contratações por seleção pública;
- com a abertura da chamada competitiva, nos acionamentos por minidisputa ou chamada competitiva da Rede de Fornecedores Credenciados;
- com a emissão da ordem de fornecimento ou de serviço, nos acionamentos por rodízio, nas dispensas por valor e nas inexigibilidades formalizadas por instrumento simplificado;
- com a assinatura do instrumento contratual, nas contratações diretas formalizadas por contrato.
Papéis e segregação na fase preparatória
Art. 8º — Coordenador do projeto
Cabe ao coordenador formalizar a demanda; definir as especificações técnicas (desempenho, qualidade, condições de entrega); indicar prazos desejados; apresentar a justificativa técnica com referência ao plano de trabalho; indicar exigências do financiador; fornecer subsídios técnicos para a pesquisa de preços; sinalizar riscos previsíveis; colaborar com os setores de compras e de licitações.
A especificação técnica do objeto é responsabilidade exclusiva do coordenador. Os setores da FAPEX oferecem apoio operacional, mas não substituem o coordenador na definição do conteúdo técnico.
Art. 9º — Analista de projetos
Cabe ao analista de projetos verificar a aderência à rubrica do plano de trabalho e a suficiência do saldo orçamentário, atestando a viabilidade financeira. A verificação orçamentária precede a pesquisa de preços e o enquadramento. A inadequação ou insuficiência de saldo não obsta automaticamente o avanço, mas exige saneamento prévio (remanejamento, suplementação ou ajuste da demanda).
Art. 10 — Setor de compras
Nas contratações de menor valor e menor complexidade, cabe ao setor de compras apoiar o coordenador na consolidação da especificação técnica (sem substituí-lo); conduzir a pesquisa de preços; propor o enquadramento procedimental; instruir o processo; submetê-lo ao setor competente para decisão.
Art. 11 — Setor de licitações
Nas contratações por seleção pública, pela Rede de Fornecedores Credenciados e nas de maior complexidade, cabe ao setor de licitações apoiar o coordenador; conduzir ou validar a pesquisa de preços; propor o enquadramento; elaborar a minuta do instrumento convocatório, do contrato ou do instrumento simplificado; instruir o processo; submetê-lo ao setor jurídico quando exigido.
Art. 12 — Setor jurídico
A análise jurídica é obrigatória nas hipóteses do Cap. 6, especialmente nas seleções públicas, nas inexigibilidades materiais, nos Termos de Compromisso de Fornecimento, na formalização de credenciamento e nas contratações cujo valor ou complexidade justifique parecer prévio. A análise incide sobre regularidade procedimental e consistência da fundamentação — não substitui a decisão técnica do coordenador nem a decisão de mérito da autoridade competente.
Vinculação ao projeto e plano de trabalho
Art. 14 — Vinculação como pressuposto material
Toda contratação realizada pela FAPEX está necessariamente vinculada a um projeto, com identificação do plano de trabalho, da rubrica orçamentária, da fonte de recursos e do prazo de execução. A vinculação é registrada de forma expressa em todos os documentos da fase preparatória. É elemento de validade da contratação. Sua ausência ou inconsistência implica saneamento prévio ou arquivamento do processo.
Art. 15 — Plano de trabalho como instrumento de viabilidade prévia
O plano de trabalho aprovado cumpre, no regime da FAPEX, a função de avaliação prévia de viabilidade da contratação. Ao aprovar o plano, o financiador reconhece a necessidade da despesa, sua adequação à finalidade do projeto e sua compatibilidade orçamentária.
Por essa razão, a FAPEX não opera com Estudo Técnico Preliminar (ETP) como instrumento autônomo. A função analítica que esse instrumento exerce em outros regimes é, no regime FAPEX, desempenhada pela conjugação entre o plano de trabalho do projeto e a especificação técnica robusta exigida no Termo de Referência (Cap. 8).
Art. 16 — Documento de formalização da demanda
A formalização é registrada em documento próprio, simples e objetivo, contendo: identificação do projeto e do plano de trabalho; fonte de recursos e rubrica orçamentária; descrição sucinta da necessidade; justificativa com referência ao plano; prazo desejado; estimativa preliminar de valor; exigências do financiador; identificação e assinatura do coordenador. A formalização da demanda não substitui o Termo de Referência nem a pesquisa de preços — é peça inicial que dispara a fase preparatória.
Parcelamento e agrupamento do objeto
Art. 17 — Análise obrigatória
Na fase preparatória, deve ser avaliado se o objeto pode ou deve ser dividido em itens, lotes ou grupos, considerando: viabilidade técnica e econômica da divisão; ampliação da competitividade; ganhos de escala ou de gestão decorrentes do agrupamento.
Art. 18 — Critérios e justificativas
Sempre que o objeto admitir parcelamento, este será adotado, salvo justificativa expressa e fundamentada para a contratação conjunta, com base em: inviabilidade técnica de divisão (soluções integradas); risco relevante de incompatibilidade entre componentes; perda significativa de economia de escala; exigência expressa do financiador ou da política institucional.
Art. 19 — Documentação
A decisão sobre parcelamento, agrupamento ou contratação integral consta de forma expressa no Termo de Referência, com a justificativa correspondente. Quando houver parcelamento, o TR indica a forma de divisão, a possibilidade de contratação de mais de um fornecedor e, quando pertinente, limitação de adjudicação por fornecedor.
Vedação ao fracionamento de despesa
Art. 20 — Vedação geral
É expressamente vedado o fracionamento de despesa — a divisão artificial de uma demanda materialmente unitária com o objetivo de enquadrar sucessivas contratações em hipóteses de dispensa por valor; utilizar procedimento menos rigoroso do que aquele exigido pela soma dos valores efetivamente envolvidos no exercício financeiro; ou afastar exigências documentais, de habilitação ou de transparência ativa cabíveis à modalidade adequada.
Art. 21 — Distinção entre fracionamento indevido e parcelamento legítimo
Não constituem fracionamento indevido: o parcelamento legítimo para ampliar competitividade ou otimizar gestão técnica e logística; a contratação de objetos materialmente distintos, ainda que próximos no tempo ou cumulativamente acima dos limites; a contratação por entregas parciais integrada em único instrumento contratual.
A distinção opera no plano material (natureza, unidade e finalidade do objeto), não meramente formal (número de ordens, datas, identidade de fornecedores).
Art. 22 — Regra de contagem tridimensional
Para fins de aferição dos limites de dispensa por valor (art. 26, I e II do Decreto), observa-se o somatório das contratações que reúnam, cumulativamente:
- Mesma natureza — objetos inseridos no mesmo ramo de atividade ou gênero de despesa, com finalidade material análoga;
- Mesmo projeto — vinculação ao mesmo plano de trabalho;
- Mesmo exercício financeiro, salvo quando o ciclo do projeto justifique horizonte distinto, expressamente registrado.
A unidade de contagem é o conjunto formado por natureza × projeto × exercício. Esta tríplice ancoragem reconhece que a FAPEX opera demandas atomizadas por projeto, mas evita que a atomização sirva de pretexto para fracionamento.
Art. 23 — Atomização estrutural e Declaração de Perfil Operacional
A estrutura de operação da FAPEX, por sua vinculação a projetos com prazos, escopos e fontes distintos, gera demandas atomizadas, com especificações técnicas, locais de entrega e cronogramas singulares — ainda que envolvam objetos de mesma natureza. A atomização das demandas é característica estrutural da FAPEX, não falha de planejamento.
O reconhecimento dessa característica é registrado, no plano institucional, na Declaração de Perfil Operacional de Demanda, atualizada anualmente. Ela fundamenta institucionalmente a impossibilidade de consolidação agregada entre projetos distintos, e dispensa justificativa repetida em cada processo — sem afastar a vedação ao fracionamento dentro de cada projeto e exercício.
Art. 24 — Planejamento agregado de demandas previsíveis
Quando, dentro de um mesmo projeto e exercício, forem previsíveis demandas recorrentes de mesma natureza cuja soma supere os limites de dispensa por valor, o coordenador, com apoio do setor de licitações, planejará desde logo a contratação por procedimento adequado ao valor agregado, especialmente: seleção pública com Termo de Compromisso de Fornecimento (Cap. 11-A); credenciamento de fornecedores com acionamento por rodízio, minidisputa ou chamada competitiva (Cap. 14).
Quadro-resumo — Vedação ao fracionamento
| Situação | Há fracionamento indevido? | Procedimento adequado |
|---|---|---|
| Aquisições recorrentes de insumo de mesma natureza, mesmo projeto, mesmo exercício, soma > R$ 40 mil | Sim | TCF (Cap. 11-A) ou seleção pública (Cap. 11) |
| Aquisições recorrentes de insumo de mesma natureza, projetos distintos, soma > R$ 40 mil | Não (atomização estrutural) | Dispensa por valor em cada projeto, com monitoramento institucional |
| Divisão de obra de engenharia em etapas para manter cada uma abaixo de R$ 100 mil | Sim | Seleção pública (Cap. 11) |
| Parcelamento do objeto em lotes para ampliar competitividade | Não | Seleção pública com parcelamento documentado |
| Aquisição por etapas formalizada em único instrumento | Não | Contrato com entregas parciais |
| Sucessivas dispensas por valor mesmo após previsibilidade evidente | Sim | Planejamento agregado pelo Cap. 10 |
Análise preliminar de riscos e cronograma
Art. 25 — Análise preliminar de riscos
Na fase preparatória, o coordenador, com apoio do setor competente, identifica os riscos materialmente relevantes: risco de atraso de entrega ou execução; risco de variação cambial em contratações com componente importado; risco de obsolescência tecnológica em TI ou equipamentos científicos; risco de dependência de fornecedor único; risco de descontinuidade técnica entre etapas; risco regulatório ou de exigências do financiador.
A análise é proporcional ao valor, à complexidade e ao impacto, e integra o Termo de Referência (Cap. 8). Para contratações de pequeno valor e baixa complexidade, basta indicação sucinta dos riscos mais relevantes; para contratações de maior vulto, recomenda-se matriz simplificada com identificação do risco, probabilidade, impacto e medida de mitigação.
Art. 26 — Cronograma da contratação
A fase preparatória inclui a definição do cronograma da contratação, observados os prazos mínimos do Decreto nº 8.241/2014, do Manual e do financiador. O cronograma considera: prazo da pesquisa de preços (Cap. 9); prazo do procedimento de seleção ou de acionamento; prazo de eventual habilitação; prazo de execução do objeto; prazo de recebimento, atesto e pagamento.
O cronograma é instrumento de gestão e não constitui prazo peremptório oponível a terceiros, salvo nas hipóteses em que o Manual ou o instrumento convocatório expressamente o estabeleçam. A inobservância é objeto de registro institucional e de análise pelo setor de gestão de projetos.
Núcleo documental da fase preparatória
Art. 27 — Núcleo documental mínimo
A fase preparatória produz, no mínimo:
- documento de formalização da demanda;
- verificação orçamentária pelo analista de projetos, com indicação de saldo e rubrica;
- Termo de Referência (Cap. 8);
- Relatório de Pesquisa de Preços (Cap. 9);
- documento de enquadramento procedimental (Cap. 10);
- parecer jurídico, quando exigido;
- autorização da autoridade competente, quando exigida.
A documentação observa o princípio da proporcionalidade. Em contratações de pequeno valor e baixa complexidade, os documentos podem ser consolidados em forma simplificada, observado o conteúdo mínimo.
Quadro-resumo — Núcleo documental
| Documento | Responsável | Quando exigido | Forma |
|---|---|---|---|
| Formalização da demanda | Coordenador do projeto | Sempre | Documento próprio simples |
| Verificação orçamentária | Analista de projetos | Sempre | Despacho ou declaração no processo |
| Termo de Referência | Coordenador (com apoio do setor competente) | Sempre | Documento próprio (Cap. 8) |
| Relatório de Pesquisa de Preços | Setor de compras ou de licitações | Sempre, com proporcionalidade | Documento próprio (Cap. 9) |
| Enquadramento procedimental | Setor de compras ou de licitações | Sempre | Despacho fundamentado |
| Parecer jurídico | Setor jurídico | Hipóteses do Cap. 6 | Parecer próprio |
| Autorização da autoridade competente | Diretoria executiva ou autoridade delegada | Conforme alçada (Cap. 6) | Despacho ou ato decisório |
Art. 28 — Rastreabilidade
Todos os documentos produzidos são datados, identificam o agente responsável e são juntados ao processo de contratação em ordem cronológica. A guarda documental observa o prazo mínimo de 5 anos previsto no art. 3º do Decreto nº 8.241/2014, contado do encerramento do contrato, salvo prazo maior exigido por financiador ou pela natureza do objeto.
Art. 30 — Cláusula geral de articulação
No silêncio deste Capítulo, aplicam-se, sucessivamente: o Decreto nº 8.241/2014; o Código Civil e a teoria geral dos contratos; a Lei nº 14.133/2021 exclusivamente como referência voluntária de boas práticas e nos limites das remissões expressas do Decreto; as normas específicas de cada financiador. A invocação de qualquer fonte além das previstas requer fundamentação expressa e observa a hierarquia normativa do Cap. 2.