Definição do objeto e Termo de Referência
A peça que traduz a necessidade do projeto em solução de mercado. O coordenador é titular exclusivo da decisão técnica — e a vedação ao direcionamento é o que protege a Fundação contra a captura.
Ficha técnica do capítulo
Por que o TR é o documento central
O Termo de Referência traduz, em linguagem técnica, jurídica e operacional, a necessidade do projeto em uma solução concreta de mercado. Tudo o que vier depois — pesquisa de preços, escolha do procedimento, julgamento de propostas, formalização contratual, execução, fiscalização, recebimento e pagamento — depende, em maior ou menor medida, da qualidade do TR.
A Fundação adota o TR como peça obrigatória de toda contratação, em qualquer modalidade e em qualquer valor, com graus variáveis de profundidade. Esta é uma escolha deliberada de governança: ainda que o regime próprio admita simplificação procedimental em contratações de menor vulto, a definição clara do objeto e a documentação da decisão técnica são pressupostos materiais da contratação, e não excesso burocrático.
O coordenador do projeto é o titular exclusivo da decisão técnica sobre o objeto.
A Fundação — por seus setores de compras, licitações e jurídico — instrui o processo com requisitos legais e operacionais, mas não substitui o coordenador na definição do conteúdo científico ou técnico. Essa segregação preserva a autonomia da pesquisa e, ao mesmo tempo, protege a Fundação contra a captura por interesses de mercado.
Três formatos institucionais
A Fundação adota três formatos de TR, proporcionais ao risco, ao valor e à complexidade. O uso dos modelos institucionais (Anexo C) é a regra; a redação fora dos modelos admite-se em hipóteses excepcionais, justificadas por despacho do setor competente.
Contratações compatíveis com as hipóteses do art. 26, I e II, do Decreto. Conteúdo obrigatório mínimo (12 itens), em formato consolidado.
Conteúdo obrigatório mínimo + elementos pertinentes do conteúdo recomendado. Formato base da maioria dos processos da Fundação.
Conteúdo mínimo + análise de alternativas + matriz de riscos + indicadores de desempenho + cláusulas específicas.
Em caso de dúvida razoável sobre o formato adequado, opta-se pelo formato imediatamente superior em profundidade, em homenagem ao princípio da prudência. A escolha é registrada no documento de enquadramento procedimental e fundamentada de forma sucinta.
A coordenadora precisa contratar manutenção corretiva de um sequenciador genômico de marca específica já instalado no laboratório. Como redigir o TR sem direcionar?
Conteúdo obrigatório mínimo — 12 itens
O TR, em qualquer formato, contém no mínimo doze elementos:
- Identificação da contratação — número e título do projeto, coordenador, unidade demandante, fonte de recursos, número de referência interna do processo;
- Justificativa da contratação — necessidade, conexão com o plano de trabalho, consequências da não contratação, exigências do financiador;
- Descrição detalhada do objeto — denominação técnica, especificação clara, padrões mínimos, normas técnicas e certificações, manifestação sobre equivalência;
- Quantidade e unidade de fornecimento — quantitativo fundamentado, unidade de medida adequada; em demanda variável, estimativa máxima/mínima;
- Local e prazo — endereço completo, condições de acesso, prazo máximo a partir de marco identificado, entregas parciais quando admitidas;
- Critérios de aceitabilidade do objeto;
- Critérios de julgamento das propostas;
- Condições de pagamento — forma, faturamento, prazos, adiantamentos, reajuste/repactuação;
- Estimativa de preços e valor de referência — incorporando por referência o Relatório de Pesquisa de Preços (Cap. 9);
- Regras de parcelamento ou agrupamento do objeto;
- Exigências do financiador e normativos externos aplicáveis, quando houver;
- Identificação e assinatura do responsável pela elaboração.
Em homenagem à Súmula 247/TCU, aplicável às contratações da Fundação por força do controle finalístico do controle externo sobre os recursos públicos repassados — sem prejuízo da identidade jurídica privada — adota-se a diretriz de dividir o objeto em tantas parcelas quantas forem técnica e economicamente viáveis, com vistas à ampliação da competitividade, salvo quando comprovada a inviabilidade ou a desvantagem da divisão. Não havendo parcelamento, apesar da aparente divisibilidade técnica, o TR traz justificativa expressa fundada nos elementos do Cap. 7.
Em contratações de complexidade relevante, alto valor ou alto risco, recomenda-se ainda: análise sucinta de alternativas de solução; análise de riscos e medidas de mitigação; exigências de sustentabilidade; indicadores de desempenho e níveis mínimos de serviço; requisitos de instalação, treinamento e suporte; condições de garantia e manutenção; propriedade intelectual, sigilo e proteção de dados; responsabilidades específicas das partes em matéria técnica.
Especificação técnica — critérios e vedação ao direcionamento
A especificação é redigida com clareza, precisão e suficiência, em linguagem neutra, focada em requisitos de desempenho, qualidade e resultado, evitando referência a marca, modelo, fabricante, distribuidor ou origem comercial específica.
Hipóteses excepcionais de referência a marca, modelo ou fabricante
Admite-se, em caráter excepcional, quando tecnicamente justificada:
- Compatibilidade com sistemas, instrumentos ou parque tecnológico já instalado;
- Padronização institucional formalmente adotada;
- Continuidade de pesquisa em andamento que exija o mesmo insumo;
- Inexistência, no mercado, de produto materialmente equivalente, comprovada por pesquisa documentada;
- Exigência expressa do financiador, com referência ao instrumento de concessão.
Em qualquer hipótese, a referência é acompanhada de justificativa técnica subscrita pelo coordenador e, sempre que possível, da admissão expressa de produtos equivalentes com critérios objetivos.
- combinação de especificações que, em conjunto, somente sejam atendidas por um único fornecedor, sem justificativa técnica idônea;
- exigência de característica supérflua, irrelevante para a finalidade, que tenha o efeito de restringir o universo de fornecedores;
- referência a marca sem enquadramento nas hipóteses excepcionais;
- quantitativos, prazos ou condições manifestamente incompatíveis com a realidade de mercado, salvo justificativa técnica idônea;
- descrição copiada de catálogo, ficha técnica ou material publicitário de fornecedor específico, sem adaptação ao objeto efetivamente pretendido.
A inobservância enseja apuração de responsabilidade do agente, na forma dos Caps. 16 (Sancionatória) e 22 (Nepotismo e Direcionamento), sem prejuízo das medidas saneadoras cabíveis ao processo, incluída a sua anulação.
Consulta a fornecedores na fase preparatória — para pesquisa de preços ou aprofundamento técnico — observa: (i) paridade de informações entre fornecedores; (ii) vedação ao recebimento de redação pronta de especificação técnica; (iii) registro institucional dos contatos, das informações recebidas e dos critérios de aproveitamento.
A consulta não confere ao fornecedor expectativa de contratação, e o fornecedor consultado não está impedido de participar do procedimento competitivo subsequente, observada a vedação ao direcionamento.
Critérios de julgamento e aceitabilidade
O TR define o critério de julgamento das propostas, conforme as modalidades previstas no Decreto e nos demais capítulos do Manual:
- menor preço, global ou por item;
- maior desconto sobre tabela ou catálogo de referência;
- técnica e preço, com pesos previamente definidos;
- melhor adequação técnica, observados critérios objetivos;
- combinação de critérios, quando expressamente prevista para a modalidade adotada.
Nos critérios que envolvam pontuação técnica, o TR traz em anexo o quadro de pontuação com fatores avaliados, pesos relativos, critérios objetivos de atribuição e eventuais notas mínimas de habilitação técnica. A definição observa o princípio da objetividade, vedada a adoção de critérios subjetivos ou que comportem margem discricionária excessiva.
Critérios de aceitabilidade do objeto
São pré-estabelecidos no TR e vinculam o recebimento, dispensada a renegociação de parâmetros após a execução: padrões mínimos de desempenho e conformidade; testes, ensaios ou certificações; documentação técnica exigida no recebimento; identificação do responsável técnico pela conferência (em regra, o CP); prazos de recebimento provisório e definitivo (Cap. 17).
Quadro — o que pode e o que não pode
| Conduta | Tratamento |
|---|---|
| Descrever o objeto em termos de desempenho, qualidade e resultado | Recomendada — regra geral |
| Citar marca/modelo de equipamento já existente no laboratório, com justificativa | Excepcional admitida (art. 29, I) |
| Admitir produtos equivalentes ao indicar marca/modelo | Boa prática (art. 29, § 2º) |
| Consultar fornecedores para esclarecimento técnico, com paridade e registro | Admitido (art. 31) |
| Exigir certificação técnica relevante para o uso pretendido | Admitido, observada proporcionalidade (art. 32, II) |
| Citar marca/modelo apenas por preferência subjetiva do coordenador | Vedado (art. 30, III) |
| Combinar especificações que apenas um fornecedor atende, sem justificativa técnica | Vedado (art. 30, I) |
| Copiar descrição de catálogo de fornecedor para o TR | Vedado (art. 30, V) |
| Exigir experiência prévia em magnitude desproporcional ao objeto | Vedado (art. 32, II) |
| Receber redação pronta de especificação técnica de fornecedor | Vedado (art. 31, II) |
Texto normativo — definição e responsabilidade
Art. 1º — Definição
O Termo de Referência é o documento que descreve, de forma clara e completa, o objeto a ser contratado, define os resultados esperados, detalha as condições de execução, estabelece os critérios de aceitabilidade e julgamento e serve de base para a pesquisa de preços, para a seleção do fornecedor, para a formalização contratual e para a execução e fiscalização do contrato.
Art. 2º — Obrigatoriedade
O TR é peça obrigatória de toda contratação realizada pela Fundação, em qualquer modalidade e em qualquer valor. § 1º A obrigatoriedade não se confunde com formalismo: em contratações de pequeno vulto, alta padronização e baixa complexidade, o TR pode assumir forma simplificada, observados os requisitos materiais mínimos. § 2º A natureza simplificada não dispensa a presença, ainda que resumida, dos elementos essenciais à identificação do objeto, à justificativa da contratação, à definição das condições de execução e à viabilização da pesquisa de preços.
Art. 3º — Responsabilidade técnica do coordenador
A elaboração do TR é responsabilidade técnica do coordenador. § 1º Compete ao coordenador definir: a descrição do objeto e suas especificações; quantitativos e unidades; condições e prazos; critérios de aceitabilidade; requisitos de instalação, treinamento, suporte, garantia e manutenção; justificativa em conexão com o plano de trabalho; exigências específicas do financiador. § 2º A definição do objeto e a especificação técnica são insubstituíveis: nenhum setor da Fundação, nenhum fornecedor consultado e nenhum terceiro pode determinar o conteúdo técnico em substituição ao coordenador. § 3º A subscrição do TR pelo coordenador importa declaração de que o objeto foi formulado sem favorecimento, restrição ou redação dirigida a um fornecedor específico.
Art. 4º — Apoio institucional
A Fundação, por seus setores de compras e de licitações, oferece apoio operacional ao coordenador na elaboração do TR, sem substituir-lhe a decisão técnica. O apoio compreende: disponibilização de modelos institucionais (Anexo C); orientação sobre requisitos legais e procedimentais; diálogo sobre realidade de mercado, prazos típicos e cláusulas correntes; apoio na redação de itens jurídicos e operacionais não-técnicos; revisão formal antes do avanço para a pesquisa de preços e para o enquadramento. O apoio não dispensa, não substitui e não exonera o coordenador da responsabilidade pela definição técnica.
Art. 5º — Funções do TR
O TR cumpre, simultaneamente: (I) função técnica — tradução da necessidade em especificações inteligíveis ao mercado; (II) função procedimental — subsidia pesquisa de preços, enquadramento, edital e julgamento; (III) função contratual — integra, por referência ou incorporação, o instrumento contratual; (IV) função de controle — permite fiscalização e recebimento com base em critérios pré-estabelecidos.
Art. 6º — Vinculação ao TR
O TR aprovado vincula: a Fundação, quanto à fidelidade do procedimento e do contrato ao objeto; o fornecedor, a partir da apresentação da proposta ou da aceitação da OF/OS, quanto à entrega ou execução conforme nele estabelecido; o coordenador e o fiscal do contrato, quanto aos critérios de aceitabilidade e de recebimento. Alterações posteriores observam o Cap. 18 (Aditivos) quando incidirem sobre contrato já formalizado, ou os procedimentos de retificação da Seção VII deste capítulo, quando ainda em fase preparatória.
Texto normativo — formatos institucionais
Art. 7º — Três formatos
A Fundação adota três formatos institucionais, proporcionais ao risco, ao valor e à complexidade: (I) Simplificado, para contratações de baixa complexidade, alta padronização e valor compatível com as hipóteses do art. 26, I e II, do Decreto; (II) Padrão, para seleção pública, credenciamento e demais contratações que não se enquadrem nos formatos simplificado ou completo; (III) Completo, para contratações de maior vulto, complexidade técnica relevante, alto impacto ou risco material significativo, em especial: serviços de engenharia; soluções de TI de maior vulto; equipamentos científicos de alto valor; serviços continuados ou de apoio à gestão; importação de bens ou serviços.
Art. 9º — Critério de escolha do formato
A escolha do formato segue o critério do valor estimado, conjugado com a complexidade técnica e o risco material. Em caso de dúvida razoável, opta-se pelo formato imediatamente superior em profundidade, em homenagem ao princípio da prudência. A escolha é registrada no documento de enquadramento procedimental.
Art. 10 — Termos de Referência por categoria
A Fundação pode adotar TR por categoria, com modelos específicos para classes recorrentes: aquisição de bens de pesquisa; serviços técnicos especializados; serviços continuados de apoio; serviços de engenharia; soluções de TI; eventos científicos; locação de bens móveis; fretes e transportes; serviços gráficos, editoriais e de comunicação científica; outras categorias institucionalmente padronizadas.
Texto normativo — especificação e vedações
Art. 27 — Critério geral
A especificação técnica é elaborada com clareza, precisão e suficiência, de modo a permitir a identificação inequívoca do que se pretende contratar e a viabilizar a apresentação de propostas competitivas por fornecedores diversos, sem restrição injustificada.
Art. 28 — Critério de neutralidade
A especificação é redigida em linguagem neutra, focada em requisitos de desempenho, qualidade e resultado, evitando, sempre que possível, referência a marca, modelo, fabricante, distribuidor ou origem comercial específica do produto ou serviço.
Art. 29 — Hipóteses excepcionais de referência a marca
Admite-se, em caráter excepcional, quando tecnicamente justificada: (I) compatibilidade com parque tecnológico já instalado; (II) padronização institucional formalmente adotada; (III) continuidade de pesquisa em andamento; (IV) inexistência, no mercado, de produto materialmente equivalente, comprovada por pesquisa documentada; (V) exigência expressa do financiador. § 1º A referência é acompanhada de justificativa técnica subscrita pelo coordenador e incorporada ao TR. § 2º Sempre que possível, acompanha-se da admissão expressa de produtos equivalentes, com critérios objetivos de equivalência. § 3º A justificativa é, em regra, submetida a análise jurídica nas contratações por seleção pública e por inexigibilidade.
Art. 30 — Vedação ao direcionamento
É expressamente vedado direcionar a contratação a fornecedor específico mediante: combinação de especificações que somente sejam atendidas por um único fornecedor, sem justificativa técnica idônea; exigência de característica supérflua, irrelevante para a finalidade, com efeito restritivo; referência a marca sem enquadramento nas hipóteses excepcionais; quantitativos, prazos ou condições manifestamente incompatíveis com a realidade de mercado; descrição copiada de catálogo de fornecedor específico. § 1º A vedação alcança a redação original e eventuais alterações posteriores. § 2º A inobservância enseja apuração de responsabilidade do agente (Caps. 16 e 22), sem prejuízo das medidas saneadoras cabíveis, incluída a anulação.
Art. 31 — Cautela na consulta a fornecedores
A consulta a fornecedores na fase preparatória observa: paridade de informações; vedação ao recebimento de redação pronta de especificação técnica; registro institucional dos contatos, das informações recebidas e dos critérios de aproveitamento. A consulta não confere ao fornecedor expectativa de contratação, e o fornecedor consultado não está impedido de participar do procedimento competitivo subsequente, observada a vedação ao direcionamento.
Art. 32 — Proporcionalidade na exigência técnica
As exigências técnicas são proporcionais ao objeto, ao valor e ao risco: não se exige característica desproporcional à finalidade; não se exige experiência prévia, comprovação ou certificação em magnitude superior à necessária; não se exige equipamento, infraestrutura ou pessoal em quantidade superior à demanda razoável. A proporcionalidade constitui critério expresso de revisão pelo SL e pelo SJ, quando aplicável.
Texto normativo — aprovação, alterações e integração
Art. 37 — Aprovação do TR
O TR é subscrito pelo coordenador e submetido à aprovação do setor competente, considerando-se aprovado para fins de avanço da fase preparatória quando: atestada a adequação técnica e procedimental pelo SC ou SL; verificada a compatibilidade com a rubrica orçamentária e com o saldo do projeto, pelo AP; quando exigido, emitido parecer jurídico de adequação.
Art. 38 — Alterações antes da abertura do procedimento
Identificada necessidade de alteração antes da abertura do procedimento, a alteração é registrada por: versionamento expresso (numeração e data); registro sucinto do motivo; nova subscrição pelo coordenador; quando aplicável, nova validação pelo SC ou SL. Alterações relevantes que afetem o objeto, os critérios de julgamento, os critérios de aceitabilidade, o valor estimado ou as condições de execução observam, no que couber, os requisitos institucionais de reaprovação.
Art. 39 e 40 — Alterações após publicação e formalização
Alterações ao TR após a publicação do instrumento convocatório, em contratações por seleção pública, observam o disposto no Cap. 11, incluída a reabertura de prazo quando a alteração for relevante. Alterações incorporadas em contrato já formalizado observam integralmente o disposto no Cap. 18 (Aditivos, Reequilíbrio e Alterações Contratuais).
Art. 41 — Integração ao instrumento contratual
O TR integra, por referência ou por incorporação, o instrumento contratual ou o instrumento simplificado correspondente (Cap. 20). Em caso de divergência entre o TR e o instrumento contratual, prevalecem, na ordem: (i) o instrumento contratual, quanto às cláusulas econômicas, prazos e penalidades pactuados expressamente; (ii) o TR, quanto à especificação técnica do objeto e aos critérios de aceitabilidade.
Art. 42 — Cláusula geral de articulação
No silêncio deste capítulo, aplicam-se, sucessivamente: o Decreto nº 8.241/2014; o Código Civil e a teoria geral dos contratos; a Lei nº 14.133/2021, exclusivamente como referência voluntária de boas práticas, com destaque ao art. 6º, XXIII, e ao art. 40, observada a hierarquia normativa do Cap. 2; as normas específicas de cada financiador (Cap. 26).
Mapa completo de remissões 14 capítulos · 2 anexos
- Cap. 11Reabertura de prazo em alteração relevante
- Cap. 11-ATR como base do TCF
- Cap. 12TR simplificado em dispensa por valor
- Cap. 13TR completo + parecer jurídico obrigatório
- Cap. 14TR padrão no acionamento da Rede
- Cap. 15Fiscalização contra critérios do TR
- Cap. 17Critérios de aceitabilidade vinculam o atesto
- Cap. 18Alterações pós-formalização
- Cap. 20Integração do TR ao contrato
- Cap. 19TR completo para importação