Pesquisa de preços e formação do valor de referência
Quatro fontes sem hierarquia obrigatória, faixas proporcionais ao valor, e regimes especiais (PRD e CES-VP) que cortam o ciclo vicioso da "cotação que não vem" sem cair no enquadramento indevido como inexigibilidade.
Ficha técnica do capítulo
Para que serve a pesquisa de preços
A pesquisa de preços é etapa prévia obrigatória, nos termos do art. 4º do Decreto, com três finalidades convergentes: estimar o valor de mercado do objeto; instruir a decisão sobre o procedimento aplicável; demonstrar a vantajosidade da escolha do fornecedor. A pesquisa é crítica e documentada, com privilégio a fontes representativas do mercado.
Pesquisa não é "obter três orçamentos" — é construir, com fontes legítimas, uma cesta de preços defensável.
As quatro fontes admitidas — sem hierarquia obrigatória
O art. 4º, I, do Decreto lista quatro categorias de fontes como alternativas legítimas e paralelas. O Decreto não estabelece hierarquia entre elas. A Fundação, entidade de direito privado, adota a IN SEGES/ME 65/2021 apenas como referencial voluntário de governança, sem submissão às suas regras hierárquicas (que se dirigem à Administração Pública direta).
Catálogos de fabricantes, listas de preços, tabelas de distribuidores, publicações técnicas, nacionais ou internacionais.
Plataformas de comércio eletrônico, marketplaces, sítios de fabricantes e distribuidores. Prints com data e hora.
Painel de Preços (compras.gov.br), atas de SRP, contratos de órgãos públicos em contratações análogas.
Propostas formais de fornecedores do ramo, com identificação completa, especificação, preço e validade.
Para boa parte das contratações da Fundação — pesquisa, extensão e inovação — a maioria dos objetos contratados não tem correspondência no Painel de Preços, em atas de SRP ou em contratos de órgãos públicos. O Decreto reconhece essa realidade ao prever sítios eletrônicos (alínea "b") e cotações com fornecedores (alínea "d") como fontes autônomas e legítimas. Para esses objetos, essas duas fontes — combinadas ou isoladamente — são as mais adequadas, e não substitutos secundários de fontes públicas inexistentes.
Proporcionalidade por faixa de valor
O nível de exigência quanto à diversificação de fontes e à formalização é proporcional ao valor. O quadro estabelece o piso de exigência — o setor de compras pode adotar metodologia mais robusta quando a natureza ou o risco justificar.
| Faixa de valor | Fontes admitidas | Documento | Mínimo de preços |
|---|---|---|---|
| Até R$ 800,00 (pequeno vulto) | Dispensa de pesquisa formal (art. 39) | NF ou cupom fiscal | — |
| R$ 800,01 a R$ 40.000,00 | A, B, C ou D — inclusive sítios isoladamente | Formulário Simplificado (Anexo III-A) | 3 preços |
| R$ 40.000,01 a R$ 100.000,00 | A, B, C ou D | Relatório de Pesquisa (Anexo III-B) | 3 preços |
| Acima de R$ 100.000,00 | A, B, C ou D, com esforço preferencial de diversificação | Relatório completo | 3+ preços |
Acima de R$ 100 mil, exige-se justificativa individual para não consulta a preços públicos, dispensada quando a categoria do objeto estiver coberta por Declaração de Tipologia de Mercado vigente. A Declaração tem validade de 12 meses e dispensa a justificativa individual em cada processo para categorias que, por sua natureza, não possuem correspondência regular nas bases públicas.
Objeto: "Serviço de manutenção preventiva em equipamento X (1 visita)". Preços coletados: R$ 1.000 (sítio A); R$ 1.050 (fornecedor B); R$ 1.100 (fornecedor C); R$ 2.000 (fornecedor D).
Metodologia de cálculo — o limiar de 25%
São métodos admitidos para o cálculo do valor de referência: média aritmética simples, mediana ou menor valor, conforme a natureza e a dispersão dos preços coletados. A definição segue procedimento em 8 etapas: coleta → padronização (mesma unidade, escopo, condições) → saneamento inicial (erro evidente, duplicação, ausência de rastreabilidade) → análise crítica → cálculo do CV → escolha do critério → registro → faixa aceitável.
| Coeficiente de variação | Método recomendado | Por quê |
|---|---|---|
| CV ≤ 25% | Média aritmética | Dispersão baixa — a média representa bem o valor central |
| CV > 25% | Mediana | Resiste melhor a valores extremos; estimativa mais defensável |
| Alta volatilidade ou média distorcida | Menor valor (com justificativa) | Alternativa, em mercados específicos |
O limiar de 25% segue a referência da IN SEGES/ME 65/2021, largamente aceita em auditorias e que confere objetividade ao processo. A mediana não é punição ao processo — é instrumento estatístico mais adequado quando a amostra apresenta dispersão. A boa pesquisa não é a que escolhe sempre a média, mas a que escolhe a centralidade que melhor representa o mercado.
A Fundação pode desconsiderar valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados, desde que adote critérios fundamentados: incompatibilidade de escopo; condição comercial divergente (frete internacional, urgência); falhas de unidade de medida; valores extremos com CV > 25%. Qualquer expurgo exige justificativa explícita no Relatório — é vedada a exclusão de valores com a finalidade de reduzir artificialmente o valor de referência.
Regimes especiais — PRD e CES-VP
A Fundação adota dois regimes especiais para bens padronizados de mercado amplo, com a finalidade de: (i) eliminar o ciclo vicioso de reenvio de cotações a fornecedores desinteressados; (ii) evitar o enquadramento indevido como inexigibilidade de situações que configuram mero desinteresse comercial; (iii) valorizar as fontes digitais de preços, reconhecidas pelo art. 4º, I, "b" do Decreto.
Pesquisa exclusivamente por sítios eletrônicos, dispensando cotações formais. Mínimo 3 sítios distintos (ou 2 com diligências infrutíferas documentadas). URL, data/hora, captura de tela, identificação do vendedor. Aplica-se até R$ 40 mil como regime exclusivo. Não para serviços sob medida, engenharia ou itens sem preço publicado.
A competição entre fornecedores antecede a validação de preço por sítios. Chamamento aberto (3 d.ú.), recebimento de propostas, classificação por menor preço, validação posterior por referência digital, aceitabilidade conforme margens do art. 23. Limitada aos limites do art. 26 do Decreto.
A exigência de "três cotações formais" é prática operacional consagrada, importada da cultura da Lei 8.666/1993, que se cristalizou como se fosse norma. Não é. O Decreto, no art. 4º, I, exige pesquisa de mercado e lista quatro fontes, entre as quais sítios eletrônicos. Prints de sítios com data e hora, mostrando preços reais, são fontes perfeitamente válidas — é precisamente isto que sustenta a PRD.
Quanto à CES-VP, a finalidade da pesquisa é dupla: evitar sobrepreço e demonstrar compatibilidade com o mercado. Quando há competição real, com múltiplos fornecedores disputando entre si, a própria competição cumpre a primeira finalidade de forma mais eficaz que qualquer pesquisa prévia. A validação posterior por sítios não é pesquisa de preços no sentido clássico — é atestação de compatibilidade.
Margens de validação na CES-VP (art. 23)
| Categoria | Margem-padrão | Margem majorada (com justificativa) |
|---|---|---|
| Bens de informática e eletrônicos | Até 10% acima da mediana | Até 15% |
| Demais bens padronizados | Até 15% acima da mediana | Até 20% |
As margens compensam fatores legítimos: frete para localidades remotas; manutenção de estoque local com pronta-entrega; estrutura tributária de pequenos fornecedores locais; suporte e garantia local. Não constituem tolerância ao sobrepreço.
Vedação ao enquadramento indevido como inexigibilidade
A inexigibilidade pressupõe inviabilidade de competição por singularidade do objeto ou exclusividade do fornecedor, nos termos do art. 26, VI, do Decreto, combinado com o art. 74 da Lei nº 14.133/2021 (alcançado pela remissão do Decreto).
- o desinteresse comercial de fornecedores em apresentar proposta;
- a baixa atratividade do montante para o mercado consultado;
- a distância do local de entrega em relação aos fornecedores consultados;
- a ausência de resposta tempestiva às solicitações de cotação enviadas a fornecedores idôneos.
Desinteresse comercial localizado é coisa completamente diferente de inviabilidade de competição.
Para esses casos, o regime FAPEX oferece três saídas legítimas: PRD (art. 21); CES-VP (art. 22); pesquisa insuficiente justificada (art. 24 — menos de 3 preços, com diligências documentadas, fonte alternativa complementar e aprovação da autoridade competente). A inexigibilidade, fundamento jurídico nobre, fica reservada às hipóteses em que efetivamente há inviabilidade de competição.
A classificação equivocada como inexigibilidade de itens padronizados de mercado expõe a Fundação a três riscos relevantes: achado de auditoria; contaminação conceitual do instituto da inexigibilidade; ineficiência processual desnecessária.
Quadro decisório — qual regime de pesquisa utilizar
| Situação | Regime aplicável | O que muda |
|---|---|---|
| Item padronizado, preço visível em sítios, pesquisa formal difícil | PRD (art. 21) | Pesquisa exclusivamente com prints. Dispensa proposta formal. |
| Item padronizado, preço visível, deseja-se competição efetiva | CES-VP (art. 22) | Chamamento público primeiro, validação por sítios depois. |
| Item padronizado, pesquisa formal tentada, menos de 3 respostas | Pesquisa insuficiente justificada (art. 24) | Complementa com fonte alternativa. Aprova com ciência da limitação. |
| Item de mercado restrito, fornecedor único | Inexigibilidade (art. 26, VI) | Aplicação correta. Exige comprovação de exclusividade ou singularidade. |
| Item genérico, não conseguiu 3 cotações, mas há vários fornecedores | Vedado enquadrar como inexigibilidade | Usar PRD, CES-VP ou pesquisa insuficiente. Jamais inexigibilidade. |
Contagem dos limites — exercício, natureza, projeto
Os limites do art. 26, I e II, do Decreto — R$ 100 mil para engenharia, R$ 40 mil para os demais — observam, para fins de aferição de fracionamento, contagem por exercício financeiro, por natureza de despesa e por projeto.
Não se somam, para fins de apuração: contratações de naturezas substancialmente distintas, ainda que no mesmo projeto; contratações de mesma natureza realizadas em projetos diferentes, com planos de trabalho e fontes distintos, desde que não configurem fracionamento de objeto único.
A contagem pelo exercício financeiro é orientação consolidada do TCU (Ac. 1.084/2007-Plenário; Ac. 1.445/2015-Plenário). Sem ela, o fracionamento seria trivial. A contagem por natureza de despesa evita que objetos semelhantes sejam tratados como diferentes apenas pela nomenclatura. E a contagem por projeto respeita a lógica do Decreto, que vincula cada contratação ao projeto de origem, com plano de trabalho próprio e fonte autônoma — circunstância que afasta a configuração de fracionamento entre projetos distintos.
A aferição é responsabilidade conjunta do setor de gestão de projetos (controle consolidado por natureza e projeto) e do setor de compras/licitações (verificação processual em cada contratação). O setor de gestão de projetos reporta ao coordenador quando o acumulado atingir 70% do limite aplicável.
Configura fracionamento vedado a realização de contratações sucessivas de objetos idênticos ou similares, no mesmo projeto e exercício, cujo somatório ultrapasse os limites de contratação direta, sem amparo em justificativa de imprevisibilidade ou outra causa material legítima.
Texto normativo — fontes e validação
Art. 1º — Finalidade e premissas
A pesquisa de preços é etapa prévia obrigatória, nos termos do art. 4º do Decreto, com as finalidades de estimar o valor de mercado, instruir a decisão sobre o procedimento e demonstrar a vantajosidade. A pesquisa será crítica e documentada, com privilégio a fontes representativas do mercado, em linha com a orientação consolidada do TCU sobre cesta de preços e saneamento de valores extremos. São premissas: utilização das fontes do art. 4º, I, de forma combinada ou isolada; formalização integral, com registro de fontes, datas, critérios estatísticos e justificativas para exclusões; metodologia estatística objetiva e replicável; adequação às especificidades de projetos de pesquisa, extensão e inovação.
Art. 6º — Pesquisa em sítios eletrônicos
A Fundação admite a utilização de sítios eletrônicos como fonte legítima, nos termos do art. 4º, I, "b", do Decreto. Requisitos: registro com captura de tela contendo identificação do sítio, descrição, preço, data/hora e condições; mínimo de 3 referências (de diferentes sítios, diferentes vendedores no mesmo marketplace, ou combinação); justificativa da escolha do fornecedor ou sítio; emissão de nota fiscal; vinculação ao projeto. A pesquisa em sítios constitui fonte legítima e autônoma, não sendo necessária a consulta prévia a bases públicas para sua utilização. Cabe ao responsável verificar a idoneidade do fornecedor, priorizando plataformas com reputação, políticas de devolução claras e proteção ao comprador.
Art. 5º — Declaração de Tipologia de Mercado
O setor de compras poderá elaborar Declaração de Tipologia de Mercado para categorias que, por sua natureza, não possuem correspondência regular nas bases públicas, dispensando, para essas categorias, a justificativa individual de não consulta a tais bases. § 1º A Declaração tem validade de 12 meses. § 2º Enquanto vigente, dispensará justificativa individual. § 3º Será revista a qualquer tempo, mediante alteração superveniente da realidade do mercado ou da disponibilidade de bases públicas.
Texto normativo — metodologia, validade, prazos
Art. 8º — Quantidade mínima de preços
A Fundação utilizará, como regra, 3 ou mais preços de qualquer combinação das fontes. § 1º Admite-se, excepcionalmente, menos de 3 preços quando: houver justificativa circunstanciada da impossibilidade, com diligências registradas; a contratação for aprovada com ciência expressa da limitação; forem adotadas medidas adicionais de validação (comparação por componentes, justificativa de singularidade, validação por especialista). § 2º Nas contratações por inexigibilidade, admite-se pesquisa com base em catálogo do próprio fornecedor, notas fiscais anteriores, contratos com outros entes ou comparação com produtos análogos.
Art. 11 — Validade das cotações e prazos presuntivos
| Tipo de objeto | Prazo presuntivo | Justificativa |
|---|---|---|
| Bens padronizados / commodities | 180 dias | Preços estáveis; baixa volatilidade |
| Serviços e bens com variação moderada | 120 dias | Mercado dinâmico, sem volatilidade extrema |
| Itens com variação cambial ou sazonalidade | 90 dias | Volatilidade cambial e de oferta |
| Obras e serviços de engenharia | 120 dias | Atualização obrigatória pelo SINAPI/SICRO se nova edição |
Havendo atraso significativo entre a pesquisa e a contratação, ou alteração relevante das condições de mercado, a pesquisa será atualizada antes da adjudicação, independentemente do prazo de validade indicado pelo fornecedor.
Art. 12 — Prazos operacionais para cotações
| Tipo de contratação | 1º ciclo | 2º ciclo |
|---|---|---|
| Bens e serviços comuns | 3 d.ú. | +2 d.ú. |
| Serviços complexos e engenharia | 5 d.ú. | +3 d.ú. |
| Contratações acima de R$ 100 mil | 5 d.ú. | +3 d.ú. |
| Importações | 7 d.ú. | +3 d.ú. |
O 2º ciclo é instaurado quando insuficientes as propostas no 1º. Pode ser dispensado quando a ausência decorrer de restrição objetiva de mercado, ou quando o setor de compras optar pelos regimes especiais (PRD ou CES-VP). O setor de compras conclui a análise em até 3 d.ú. após o encerramento do prazo.
Art. 15 — Sigilo do valor de referência em seleções públicas
Nas seleções públicas, o valor de referência poderá ter divulgação diferida (sigilosa), nos termos do art. 9º, § 1º, do Decreto, tornando-se público após o encerramento da fase de lances. O sigilo é faculdade, não obrigação; sua adoção será fundamentada no instrumento convocatório, considerando-se a natureza do objeto e as condições do mercado.
Texto normativo — PRD e CES-VP
Art. 21 — Pesquisa por Referência Digital (PRD)
Para bens padronizados de mercado amplo, cujos preços sejam publicamente acessíveis em sítios, a pesquisa poderá ser exclusivamente por PRD, dispensando cotações formais. § 1º A PRD exige coleta em pelo menos 3 sítios distintos, com URL completa, data/hora, captura de tela, identificação do vendedor. § 2º Quando houver tentativa de cotação formal frustrada por desinteresse, admite-se 2 sítios, com registro das diligências infrutíferas. § 3º A PRD poderá ser utilizada isoladamente ou em conjunto com propostas formais. § 4º Como regime exclusivo, aplica-se a contratações de até R$ 40 mil; acima, as referências digitais podem compor a cesta sem dispensar diversificação adicional. § 5º Não se admite PRD para serviços sob medida, itens sob encomenda, objetos sem preço publicado, e obras e serviços de engenharia.
Art. 22 — Cotação Eletrônica Simplificada com Validação Posterior (CES-VP)
Para bens padronizados de mercado amplo cujo valor estimado se situe dentro dos limites de contratação direta do art. 26 do Decreto, a Fundação poderá adotar CES-VP. § 1º Requisitos cumulativos: bem padronizado de mercado amplo, com preços publicamente verificáveis; valor estimado dentro dos limites do art. 26, I ou II; publicação do chamamento com prazo mínimo de 3 d.ú.; chamamento aberto a qualquer interessado. § 2º Objetos elegíveis: equipamentos de informática, mobiliário padrão, eletrodomésticos, materiais de escritório em quantidade, ferramentas, equipamentos audiovisuais comuns. § 3º Não se admite para serviços, obras, itens sob encomenda, itens sem preço público verificável, ou contratações acima dos limites do art. 26. § 4º Procedimento: definição do objeto; recebimento de propostas; classificação e adjudicação provisória pelo menor preço; validação por referência digital após a adjudicação provisória; aplicação do critério de aceitabilidade (margens do art. 23); negociação ou convocação do segundo colocado; formalização. § 5º A CES-VP aplica-se também com proposta única, desde que a validação posterior ateste compatibilidade com o mercado.
Art. 23 — Margens de variação na CES-VP
O preço adjudicado será considerado compatível com o mercado se não exceder a mediana das referências digitais dentro das margens: 10% (informática/eletrônicos) ou 15% (demais bens padronizados), majoráveis a 15% ou 20% com justificativa expressa. § 1º As margens majoradas são aplicadas quando o local de entrega implicar custos logísticos relevantes (interior, localidades remotas). § 2º As margens refletem custos legítimos não captados pelos preços de sítios: frete para localidades remotas; manutenção de estoque local; estrutura tributária de pequenos fornecedores locais; suporte e garantia local. § 3º A margem é compensação por fatores legítimos, não tolerância ao sobrepreço — será reduzida ou eliminada quando o item for entregue pelo próprio sítio.
Art. 24 — Pesquisa com resultado insuficiente
Quando, após diligências documentadas, a pesquisa não alcançar 3 preços válidos para bens disponíveis no mercado, o setor de compras poderá adotar valor de referência com menos de 3 preços, cumulativamente: (I) registre nos autos as diligências (duas rodadas com intervalo de 3 d.ú., consulta a pelo menos 2 fontes alternativas); (II) complemente com ao menos 1 referência de fonte diversa da cotação formal (print de sítio, catálogo, preço público, NF anterior); (III) obtenha aprovação expressa da autoridade competente. A situação não configura inexigibilidade.
Art. 25 — Vedação ao enquadramento indevido como inexigibilidade
A inexigibilidade pressupõe inviabilidade de competição por singularidade ou exclusividade. § 1º Não configuram inviabilidade de competição o desinteresse comercial; a baixa atratividade do montante; a distância do local de entrega; a ausência de resposta tempestiva. § 2º Nas hipóteses de insuficiência de propostas para itens de mercado amplo, o setor de compras adotará PRD (art. 21), CES-VP (art. 22) ou pesquisa insuficiente justificada (art. 24). § 3º A classificação equivocada expõe a Fundação a: achado de auditoria; contaminação conceitual; ineficiência processual.
Texto normativo — pequeno vulto, engenharia, fracionamento
Art. 17 — Obras e serviços de engenharia
Para obras e serviços de engenharia, a pesquisa observará os parâmetros do art. 4º, II, do Decreto, considerando: valores praticados pelo mercado ou pela Administração Pública em serviços e obras similares; tabelas de referência oficiais (SINAPI, SICRO) ou publicações técnicas especializadas; custos unitários menores ou iguais à média do SINAPI para construção civil. O Benefício e Despesas Indiretas (BDI) será compatível com os parâmetros adotados pelo TCU para contratações similares.
Art. 18 — Pesquisa no pequeno vulto
Para aquisições de pequeno vulto, observado o limite do art. 39 do Decreto, aplica-se procedimento ultrassimplificado: dispensa de pesquisa formal; dispensa de formalização contratual; documentação mínima (nota fiscal ou cupom fiscal, vinculação ao projeto e conformidade com a rubrica). Aplicam-se a vedação ao fracionamento, a vinculação ao plano de trabalho e os princípios de moralidade e impessoalidade.
Art. 20 — Contagem dos limites de contratação direta por valor
Os limites do art. 26, I e II, observam, para fins de aferição de fracionamento, contagem por exercício financeiro, por natureza de despesa e por projeto. § 1º Não se somam: contratações de naturezas substancialmente distintas no mesmo projeto; contratações de mesma natureza em projetos diferentes, com planos de trabalho e fontes distintos, desde que não configurem fracionamento de objeto único. § 2º A aferição é responsabilidade conjunta do setor de gestão de projetos e do setor de compras ou de licitações. § 3º O setor de gestão de projetos manterá controle consolidado que permita identificar, por exercício, o volume de contratações diretas por natureza em cada projeto, reportando ao coordenador quando o acumulado atingir 70% do limite. § 4º Configura fracionamento vedado a realização de contratações sucessivas de objetos idênticos ou similares, no mesmo projeto e exercício, cujo somatório ultrapasse os limites, sem amparo em justificativa de imprevisibilidade ou outra causa material legítima.